Os vários projetos de reforma tributária já debatidos no Congresso Nacional

Poucos anos após a promulgação da Constituição de 1988, já se iniciaram as discussões para reformulação do Sistema Tributário Nacional. Nos governos seguintes, houve sucessivas tentativas de estruturação de um novo modelo de cobrança de tributos em âmbito nacional, em especial na tributação sobre o consumo. Em um breve apanhado histórico, destacam-se quatro grandes tentativas de reforma tributária pós-1988: uma nos governos Fernando Henrique, duas nos governos Lula, I e II, e uma quarta iniciada pelo Parlamento em 2017 e que deságua nas propostas ora em discussão.

Essas reformas envolvem, em alguma medida, a substituição de todos ou de alguns dos tributos incidentes sobre o consumo por um imposto sobre o valor agregado (IVA), que alcançaria a integralidade da base de consumo (mercadorias, serviços, direitos e intangíveis), e incidiria sobre todas as etapas da cadeia produtiva de forma não cumulativa, isto é, compensando-se, em cada fase do processo produtivo, os impostos pagos nas etapas anteriores. A PEC nº 175, de 1995, apresentada no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) pelo Poder Executivo, foi relatada, na Câmara dos Deputados, pelo ex-Deputado Mussa Demes, mas só aprovada na 3 Comissão Especial em 1999.

A PEC criava (i) um IVA dual (federal e estadual) cobrado no destino em substituição ao IPI, ICMS e ISS; (ii) uma contribuição social sobre o valor agregado, em substituição à Cofins, PIS/Pasep e Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), e (iii) um imposto de vendas a varejo municipal. A PEC nº 41, de 2003, apresentada no primeiro governo Lula pelo Poder Executivo, teve como relator o ex-Deputado Virgílio Guimarães. Na tributação do consumo, a PEC estabelecia a regulamentação do ICMS por lei federal, extinguia o IPI e criava uma alíquota federal incidente sobre a mesma base do ICMS.

Dessa forma, existiria um IVA-dual, em parte federal e em parte estadual, cobrado integralmente na origem, e com a distribuição do produto arrecadado entre os Estados, nas operações interestaduais, definida pelo Senado Federal. Contudo, à medida que as discussões progrediam, as partes consensuais dessa PEC foram sendo promulgadas (Emendas Constitucionais nº 42, de 2003 e nº 44, de 2004), enquanto os pontos controversos foram desmembrados em outras propostas, que não conseguiram ser aprovadas.

O debate da reforma tributária se estendeu para o segundo governo Lula, com a PEC nº 233, de 2008, também de autoria do Poder Executivo, que teve como relator o ex-Deputado Sandro Mabel. A PEC aprovada na Comissão Especial criava um IVA federal, unificando a Contribuição para o PIS/Pasep, a Cofins e a contribuição do Salário-Educação, unificava e nacionalizava a legislação do ICMS e trazia soluções para acabar com a “guerra fiscal” do ICMS. Diante da dificuldade de aprovação de uma reforma tributária ampla, os governos Dilma Rousseff e Michel Temer abandonaram a ideia de modificação radical no Sistema Tributário Nacional, buscando aprimorá-lo pontualmente, usando tão somente a legislação infraconstitucional.

Coube, então, à Câmara dos Deputados trazer à pauta o debate sobre uma reforma geral do sistema tributário, quando, em julho de 2015, criou-se uma Comissão Especial para analisar, estudar e formular proposições relacionadas à Reforma Tributária. O primeiro relator designado foi 4o ex-Deputado André Moura, depois substituído pelo ex-Deputado Luiz Carlos Hauly. Posteriormente, a discussão foi deslocada para a Comissão Especial destinada a proferir parecer à PEC nº 293, de 2004, do Poder Executivo, permanecendo a relatoria com o ex-Deputado Hauly.

Essa discussão terminou por ser a semente da proposta de reforma tributária iniciada em 2019 e que atualmente se encontra em discussão. O substitutivo à PEC nº 293, de 2004, aprovado na Comissão Especial no dia 11/12/2018, foi integralmente incorporado à PEC nº 110, de 09 julho de 2019, apresentada no Senado Federal. Paralelamente, uma das emendas apresentadas naquela Comissão Especial foi convertida na PEC nº 45, de 03 de abril de 2019, apresentada na Câmara dos Deputados. Com o amadurecimento da discussão nas duas Casas Legislativas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal decidiram criar uma Comissão Mista Temporária da Reforma Tributária, em 19 de fevereiro de 2020, para produzir uma proposta que unificasse os dois textos. Em 12 de maio de 2021, o relator Deputado Aguinaldo Ribeiro apresentou o substitutivo, mas a Comissão Mista foi extinta antes de apreciar a proposição.

O Senado, contudo, decidiu continuar a discussão a partir do substitutivo da Comissão Mista, na análise da PEC nº 110, de 2019, pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ). Em 16 de março de 2022, o relator, então Senador Roberto Rocha, apresentou novo substitutivo com algumas alterações em relação ao texto anterior. Iniciado o terceiro Governo Lula, o Poder Executivo decidiu priorizar a reforma tributária a partir da discussão acumulada, mas entendeu que a melhor solução seria a construção do texto pelo próprio Parlamento. Nesse sentido, em 9 de fevereiro de 2023, o Presidente da Câmara dos Deputados criou o Grupo de Trabalho destinado a analisar e debater a PEC nº 45, de 2019. Em paralelo a esse movimento, em março de 2021, o Deputado Luiz Philippe de Orleans e Bragança apresentou a PEC nº 7, de 2020, que traz modelo tributário diverso.

Em relação à tributação do consumo, no lugar de um IVA, com base ampla e não cumulativo, propôs sua concentração sobre o 5 momento da venda ao consumidor final. Em 22 de dezembro de 2022, o parecer da relatora Deputada Bia Kicis, favorável à proposta, foi aprovado na Comissão Especial.

Nesse contexto, para melhor compreensão das propostas atualmente em discussão que adotam o modelo de IVA, analisaremos as últimas versões das PECs nº 45 e 110, de 2019.

Informações da Câmara dos Deputados